قراءة أولية
في مشروع القانون بشأن الوصاية الإدارية على الجماعات السلالية وتدبير أملاكها
د/ العربي محمد مياد
صادق مجلس الحكومة ليوم الخميس 14 فبراير 2019 على ثلاثة مشاريع قوانين تهم أراضي الجماعات السلالية ، من أهمها مشروع القانون رقم 62.17 بشأن الوصاية الإدارية على الجماعات السلالية وتدبير أملاكها الذي تقدمت به وزارة الداخلية في شخص مديرية الشؤون القروية .
وقد تضمن هذا المشروع قانون 37 مادة موزعة على 7 أبواب ، حيث تضمن الباب الأول أحكام عامة ، والباب الثاني تنظيم الجماعات السلالية ، والباب الموالي أحكام خاصة بأملاك الجماعات السلالية، والباب الرابع لتدبير الموارد المالية للجماعات السلالية، والباب الخامس للوصاية الإدارية على الجماعات السلالية ، ثم الباب السادس للعقوبات، والباب الأخير لأحكام ختامية .
وقد جاء في ديباجة هذا المشروع قانون أنه بهدف إلى إدخال تعديلات على ظهير 27 أبريل 1919 بشأن الوصاية الإدارية على الجماعات السلالية وضبط تدبير شؤون الأملاك الجماعية وتفويتها كما تم تغييره وتتميمه تتلخص هذه التعديلات فيما يلي :
_ تحيين المفاهيم والمصطلحات المتعلقة بالجماعات السلالية وأعضائها ونوابها ؛
_ تقييد اللجوء إلى العادات والتقاليد في تدبير شؤون الجماعات السلالية واستغلال أراضيها واعتمادها في الحدود التي لا تتعارض مع النصوص القانونية والتنظيمية الجاري بها العمل؛
_ تكريس المساواة بين المرأة والرجل أعضاء الجماعة السلالية في الحقوق والواجبات، طبقا لأحكام الدستور ؛
_ تحديد كيفية اختيار نواب الجماعة السلالية والالتزامات التي يتحملونها وكذا الالتزامات التي يتحملها أعضاء الجماعة والجزاءات المترتبة عن الإخلال بهذه الالتزامات ؛
_ إعادة تنظيم الوصاية على الجماعات السلالية من خلال إحداث مجالس الوصاية على الصعيد الإقليمي، تتكلف بمواكبة الجماعات السلالية في التدبير العملياتي وحماية الأملاك الجماعية وتصفية وضعيتها القانونية ، إلى جانب مجلس الوصاية المركزي الذي يختص أساسا بتحديد المبادئ العامة لتدبير الأراضي الجماعية والبرمجة والتتبع والمراقبة ؛
_ التنصيص على تعليل مقررات مجلس الوصاية ، وذلك تطبيقا لمقتضيات القانون رقم 03.01 المتعلق بإلزام الإدارات العمومية والجماعات المحلية والمؤسسات العمومية بتعليل قراراتها الإدارية ؛
_ فتح إمكانية تفويت الأراضي الجماعية للفاعلين الاقتصاديين الخواص إلى جانب الفاعلين العموميين لإنجاز مشاريع الاستثمار ، الشيء الذي سيمكن من إدماج الرصيد العقاري الجماعي في التنمية الاقتصادية والاجتماعية للبلاد ؛
_ إعادة النظر في كيفية كراء العقارات الجماعية ، من أجل تشجيع الاستثمار ، وخاصة في الميدان الفلاحي ، وتحديد مدة الكراء ، حسب نوعية المشروع الاستثماري.
لكن الدراسة الأولية لهذا المشروع تثير الملاحظات التالية :
أولا : ملاحظات من حيث الشكل
1 _ إن أول ما يثير الانتباه أنه خلافا لما ورد في مذكرة تقديم المشروع المذكور فإن هذا الأخير لم يأت من أجل إدخال تعديلات على ظهير 1919 أعلاه وإنما هو نص مستقل بذاته ولا يروم تعديل بعض الفصول الواردة في النص المعدل بدليل أن تسميته هي مشروع قانون بشأن الوصاية الإدارية على الجماعات السلالية؛
2_ تم إعداد هذا المشروع قانون تنفيذا لتعليمات جلالة الملك الواردة في الرسالة الملكية السامية الموجهة إلى المشاركين في المناظرة الوطنية حول “السياسة العقارية للدولة ودورها في التنمية الاقتصادية والاجتماعية المنعقدة بالصخيرات بتاريخ 8 _ 9 دجنبر 2015 التي حظيت بشرف عضوية لجنتها الوطنية ممثلا للخبراء في مجال العقار ، حيث جاء في النطق الملكي بأنه ” في نفس السياق ، ندعو إلى الانكباب على إصلاح نظام الأراضي الجماعية ….” غير أن تحرير المشروع قانون جاء محافظا وتم انجازه بعقلية بداية القرن الماضي وكان من المفروض أن يكون قال جلالته “في إطار مبادئ الحق والإنصاف والعادلة الاجتماعية بعيدا عن كل الاعتبارات المتجاوزة .” وهذا ما يظهر من خلال عنوان المشروع “الوصاية الإدارية ” التي وردت في نص ظهير 1919 والحال أنه كان يكفي القول بمدونة أراضي الجماعات السلالية وطرق تدبيرها مع ضم كل ما تعلق بالتحديد الإداري فضلا عن الأراضي الجماعية بمناطق الري وغيرها ، دون البحث عن تفتيت النصوص القانونية المنظمة للأراضي الجماعية وهي كثيرة يكفي الرجوع إلى ميثاق الاستثمارات الفلاحية لسنة 1969؛
3_ إبقاء مفاتيح الأراضي الجماعية بيد وزير الداخلية بصفته وصيا على الجماعات السلالية وأراضيها عن طريق تكريس هذه الهيمنة والعمل بتقنية الإحالة على النصوص التطبيقية، بل إن المادة 37 من المشروع قانون نصت بالحرف على أنه ” غير أن الأحكام التي تقتضي نصوصا تطبيقية تدخل حيز التنفيذ ابتداء من تاريخ نشر تلك النصوص بالجريدة الرسمية ” وهذا عكس باقي المواد التي تدخل حيز التنفيذ ابتداء من تاريخ نشر القانون بالجريدة الرسمية .
وبناء عليه لا تدخل حيز التنفيذ 22 مادة التالية :
_ المادة 10 المتعلقة بمسطرة اختيار نواب الجماعة السلالية وعددهم؛
_ المادة 11 المتعلقة بكيفية اتخاذ جماعة النواب لمقرراتها وآليات دعمها ومواكبة وتقييم عملها؛
_المواد من 15 إلى 22 الواردة في الباب الثالث المتعلق بأحكام خاصة بأملاك الجماعات السلالية؛
_المواد من 23 إلى 29 الواردة في الباب الرابع المتعلق بتدبير الموارد المالية للجماعات السلالية؛
_ المواد من 30 إلى 33 الواردة في الباب الخامس المتعلق بالوصاية الإدارية على الجماعات السلالية .
4_ تخصيص الباب السادس من المشروع قانون إلى العقوبات ، حيث تصل العقوبة إلى خمس سنوات سجنا والمالية إلى 100.000 درهم . وفي هذا الصدد يتجلى الخلط في المفاهيم بين العقوبة الحبسية والسجنية باختلاف درجات العقوبات الأصلية ، بحيث تكون إما جنائية أو جنحية أو ضبطية ، يكفي للرجوع في هذا الشأن إلى الفصول 15 إلى 35 من القانون الجنائي .
5_ وقع واضعوا مشروع القانون المذكور في خلط قانوني فضيع بحيث لم يتم التمييز بين حق المنفعة وحق الانتفاع ، ذلك أن حق الانتفاع من الحقوق العينية الأصلية التي وردت في المادة 9 من مدونة الحقوق العينية ، والذي عرفته المادة 79 منها بأنه ” حق عيني يخول للمنتفع استعمال عقار في ملك الغير واستغلاله وتنقضي لزوما بموت المنتفع ” فهل ما يكسبه ذوو الحقوق على الأراضي الجماعية ينتهي بموتهم وتسترجع الجماعة السلالية عقارها ويصبح ورثة ذوي الحقوق غيرا أي أجانب عن الجماعة يحق طردهم ، والحال أنه في نطاق الأراضي الجماعية فإن الملكية تعود لذوي الحقوق وأن كل ما هنالك أن المشرع ابتدع حيلة قانونية للتمييز بين المالكين أي ذوي الحقوق والجماعة السلالية بأن ألصق بها شخصية معنوية أي افتراضية وجعل واجهتها الخارجية مشتركة بين نوابها والوصاية الإدارية الممثلة في وزير الداخلية ، وجعل كفة هذه الأخيرة راجحة .
وهذا ما جعل مشرع ظهير 1919 يرد في النص الفرنسي la jouissance وترجمتها الصحيحة هي المنفعة ، أما الانتفاع فيترجم بl’usufruit ، وقد دبت هذه الترجمة المعيبة للنص المعرب على اعتبار أن الظهير المذكور صيغ باللغة الإفرنجية وقام بترجمته على ما يقال بعض الجزائريين فوقعوا في الغلط وأوقعوا فيهم غيرهم من الباحثين والممارسين المغاربة، وأصبح الخطأ شائعا يتداول حتى بين سلطة الوصاية على الجماعات السلالية وكبار رجال القانون والقضاء.
5 _ سريان هذا القانون على أراضي الجيش التي تم التخلي عن ملكية رقبتها لفائدة الجماعات السلالية ، وهذا ما يطرح التساؤل هل الأمر يتعلق بهبة أم باستحواذ، ونحن نعلم بأن أراضي الكيش وكذا تلك الموزعة على قدماء المحاربين وكذا قدماء العسكريين، أراضي اقتطعت من ملك الدولة الخاص ولا يحق لمديرية أملاك الدولة باعتبارها المشرفة على تسييرها أن تهبها للغير كقاعدة أو تتنازل عنها لفائدة أي جهة كانت حتى لو كانت الجماعات السلالية ومن الجائز أن تنتفع بها لا غير .فكيف إذن الإتيان بمسوغ غير مبني على أساس قانوني لأنه ملك الغير اي كل المواطنين وليس قبيلة أو سلالة
6_ منح حماية مشابهة للملك العمومي لأملاك الجماعات السلالية ، والحال أن هذه الأخيرة لا تدخل ضمن لا الأملاك العامة للدولة ولا الجماعات الترابية ، وإنما تعتبر أملاكا خاصة من المفروض أن يسري عليها ما يسري على جميع الأملاك الخاصة ، وهذا ما جعلها قابلة للتفويت عكس الأملاك العامة والأملاك الغابوية التي لا تقبل التفويت بصريح النص القانوني .
ثانيا : من حيث الموضوع
إجمالا يمكن القول بأن واضع هذا النص تعامل بذكاء كبير مع ضغط المجتمع المدني وحاول امتصاص انتقاداته ، بخصوص هذا النوع من الثروة الوطنية التي حسب الإحصائيات الرسمية تصل إلى 15 مليون هكتار ويقدر ساكنتها حوالي 10 ملايين نسمة موزعة على 60 عمالة وإقليم. وهذا ما جعله يركز على عنوانين مغرية ومصطلحات جذابة من قبيل ما ورد في الديباجة وبعض مواد المشروع ك” تكريس المساواة بين المرأة والرجل أعضاء الجماعة السلالية في الحقوق والواجبات ” ذلك أنه ما لم يقع المنع فالأصل أنه مباح ومن تم فإن الاستفادة من أراضي الجماعات السلالية تشمل الرجل والمرأة، الشاب والشابة ما لم يرد استثناء صريح من المشرع، لذلك كان من الأجدر ألا يشار في المادة 4 من المشروع قانون على أنه ” يمكن للجماعات السلالية أن تتصرف في أملاكها حسب الأعراف السائدة فيها والتي لا تتعارض مع النصوص التشريعية والتنظيمية الجاري بها العمل ….”
فهذه المادة كرست كل الاعتبارات المتجاوزة التي نهى عنها جلالة الملك في رسالته السامية أعلاه ، إذ تكرس العادات البائدة بحيث كل ما لم يرد فيه نص يرجع فيه لا إلى الشريعة الإسلامية السمحاء والحال أن هناك فتوى من المجلس العلمي الأعلى صدرت بطلب من وزير الداخلية الأسبق ، ولا إلى مدونة الأسرة التي نظمت حقوق وواجبات المرأة والرجل ولا إلى الاتفاقيات الدولية التي صادق عليها المغرب التي تقر المساواة بين الجنسين ولا حتى القواعد العامة للقانون وإنما إلى العرف ، والكل يعلم بأن للعرف قوته القانونية متى كان معلوما ومستقرا ويتضمن عنصر الجزاء عكس العادة الاتفاقية وهي السائدة في الأرياف، والأدهى من ذلك أن الأعراف غير مكتوبة ومن غير اليسير العلم بها من طرف الأجنبي عن القبيلة حتى لو كان رجل سلطة إدارية أو قضائية .
وعلى ذكر القضاء يلاحظ أن هذا المشروع قانون حاول تحنيط الجماعة السلالية في تماثيل السنوات السابقة على الحماية بأن جعلها مؤسسة اقتصادية واجتماعية تقليدية تعمل بعيدا عن أعين السلطة القضائية وتحت سلطة الوصاية الإدارية إلا ما تعلق بالدعوى العمومية حيث تتدخل الدولة من أجل زجر كل من سولت نفسه الخروج عن رضا الوصاية الإدارية بدليل ما ورد في المادة 34 بحيث “يعاقب بالحبس من شهر إلى ثلاثة أشهر وغرامة من 2000 إلى 10000درهم أو بإحدى هاتين العقوبتين كل عضو في الجماعة السلالية قام بعرقلة تنفيذ المقررات الصادرة عن جماعة النواب أو مجلسي الوصاية الإقليمي والمركزي ، بل الأكثر من ذلك يصبح منبوذا من الجماعة السلالية التي ينتمي إليها ويطبق عليه القصاص المدني المتمثل في الحرمان النهائي من المنفعة بأرض سلالية (المادة 8).
إجمالا نقول بأن هذا المشروع قانون ما يجب أن يناقش من طرف السلطة التشريعية إلا بعد أن تساق معه مشاريع النصوص التنظيمية حتى يتبين توجه سلطة الوصاية في الموضوع وإلا نكون أمام ثلاثة احتمالات :
_ لا يتم إعداد النصوص التطبيقية إلا بعد مرور مدة طويلة من الزمان وبالتالي يظل ظهير 27 ابريل 1919 كما وقع تعديله وتتميمه هو الساري المفعول رغم أنه تم نسخه بمقتضى القانون 62.17 بعد نشره في الجريدة الرسمية مادام أن أهم مقتضياته معلقة تطبيقها على صدور مراسيم تطبيقية تهيأ بإرادة منفردة من السلطة التنفيذية وبالضبط مديرية الشؤون القروية بوزارة الداخلية ؛
_ أن تصدر المراسيم مخالفة لمضمون المقتضيات القانونية وطبقا لما ترجحه سلطة الوصاية من اتجاه مما يجعل المناقشة التي ستجري سواء داخل اللجان البرلمانية أو الجلسات العامة للمجلسين لا تتناغم مع مضمون القوانين التطبيقية وذلك عن طريق التأويل الخلاق وفي بعض الأحيان تحوير المفاهيم وإثقال المصطلحات بما لم يقصده المشرع؛
_ أن يتعطل إصدار المراسيم التطبيقية وهذه تقنية عايشناها في ظل قانون المقالع لسنة 2002 مثلا الذي علق تنفيذه على صدور مراسيم تطبيقية ولم تخرج أبدا ، مما جعل القضاء ملزما بتطبيق مقتضيات ظهير بداية الحماية ولاسيما على مستوى العقوبة الزجرية .
لذلك لا نتردد في القول بأنه كان على السلطة الحكومية أن تعمل على إعداد مدونة الأراضي الجماعية تشتمل على كل النصوص القانونية المنظمة لهذه الأراضي بعيدا عن الشتات وتقنية الإحالة على نصوص تنظيمية دون أن تحدد أجل لإخراجها. فموضوع الأراضي الجماعية موضوع شائك خاصة وأن الدراسات الانتربولوجية أثبتت بأن هذا النوع من الأراضي كان سائدا منذ القديم لدى سكان المغرب الكبير حتى قبل الفتح الإسلامي، غير أنه مع نشوء الدولة المركزية خف بريق هذا الأراضي وأصبحت في الوقت الحالي عبئا على الدولة وبالأخص وزارة الداخلية التي من حقها أن تتعامل معها كإشكالية اجتماعية واقتصادية بل وسياسية في بعض الأحيان خاصة في الحالة التي تتقاطع مصالح الجماعة السلالية مع اختصاصات الجماعات الترابية . ويكفي الإشارة في هذا الصدد إلى ما أكده العامل مدير الشؤون القروية بوزارة الداخلية في حوار مصور مع جريدة العمق حين قال بأن “ما يزيد عن 182 ألف هكتار من أراضي الجموع تستغل بطريقة غير قانونية وبعقود غير مطابقة للمعايير القانونية الدقيقة “. علما أن حوالي 12 مليون ونصف المليون هكتار من أصل 15 مليون هكتار عبارة عن أراضي مخصصة للرعي وحوالي 2 مليون هكتار مخصصة للفلاحة ، والباقي يقع بالمجالات الحضرية والشبه حضرية ، وبالتالي فإن الأراضي الجماعية الرعوية تحكمها العادات والتقاليد و الوصاية الإدارية لا تتحكم عمليا إلا في الأراضي الحضرية وشبه الحضرية ، وهذه الأخيرة وحدها التي تسيل لعاب البعض بحكم ما تدره من غنائم أولا متى كانت موضوع تفويت من أجل إقامة مشاريع كبرى مدرة للدخل أو بفعل التوسع العمراني ووثائق التعمير التي قال عليها جلالته في الرسالة السامية المشار إليها أعلاه ” إذا كان للعقار الدور الأساسي في مجال التعمير والتخطيط العمراني، فإن وثائق التعمير وآليات التخطيط العمراني ، ينبغي أن تستهدف خدمة المواطنين ، وهو ما يتطلب العمل على التهيئة الجيدة للفضاء العمراني والحد من التفاوتات المجالية ، وتكريس العدالة الاجتماعية ، بدل أن تكون هذه الوثائق وسيلة للمضاربة التي تتنافى مع مصالح المواطنين .”
لذلك نرى أن جل الوقفات الاحتجاجية المتعلقة بالأراضي الجماعية تهم فقط الأراضي الحضرية وشبه الحضرية وتلك المتواجدة بالجماعات القروية المتوفرة على تصاميم النمو ، والتي لا تتجاوز 2% من الأراضي الجماعية . وهو ما يؤكد أن المشكل ليس بنيويا بالتأكيد.
